Om asylsökandes politiska rättigheter i Sverige

Igår debatterade Roger Haddad (L) mot Kent Ekeroth (Sd) i SVT bl.a. om asylsökandes politiska rättigheter i Sverige. Jag instämmer i Roger Haddads argument som han framförde på ett föredömligt sätt. Jag skulle dock ytterligare vilja bemöta Kent Ekeroths ståndpunkt att asylsökandes politiska rättigheter bör inskränkas. Ekeroth tycks kräva att asylsökande ej ska få framföra sin bild av hur de påverkas av svensk asylpolitik genom möte på Mynttorget, Stockholm. Ekeroth stödjer sig på 2 kap. 25 § Regeringsformen som gäller utlänningars rättigheter.

Inskränkningar av asylsökandes politiska rättigheter enligt Regeringsformen
2 kap. 25 § Regeringsformen tillåter förvisso vissa inskränkningar av asylsökandes politiska rättigheter jämfört med svenska medborgare men dessa ska tjäna vissa syften och ske under vissa förutsättningar. I förarbetena till och doktrin rörande (Kristina Svahn Starrsjö i Karnov) 2 kap. 25 Regeringsformen anges att inskränkningar av asylsökandes politiska rättigheter med stöd nämnda bestämmelse tar sikte på följande situationer (citat från Karnov):

När det gällde det särskilda skydd för åsiktsfriheten som ligger i förbudet mot inskränkning i fri- och rättigheterna enbart på grund av bl.a. politisk, religiös eller annan åskådning (nuvarande tredje meningen i 2 kap. 21 §) ansågs utlänning inte helt kunna likställas med svensk medborgare, eftersom en utlännings politiska åskådning kunde föranleda särbehandling enligt reglerna om ”politisk utvisning”. Regeringsformen måste därför tillåta att undantag föreskrivs i lag (prop. 1975/76:209 s. 78).
...
Kvantitativt är frågan om särlagstiftning för utlänningar begränsad. Det är av praktiska skäl endast undantagsvis som det går att göra skillnad på svenska medborgare och utlänningar i lagstiftningen.
...
Därutöver handlar det huvudsakligen om konstitutionell beredskap. Genom bestämmelsen bevaras ett utrymme för att i spända lägen i olika hänseenden kunna ingripa genom lagstiftning särskilt riktad mot utlänningar om detta skulle behövas, exempelvis för att motverka propaganda från ett land som Sverige kommit i konflikt med.

Inskränkningar av asylsökandes politiska rättigheter enligt Europakonventionen
En motsvarande bestämmelse rörande utlänningars politiska rättigheter finns i artikel 16 av Europakonventionen (som är svensk lag).

Hans Danelius skrivande följande i sin kommentar till Europakonventionen (sid. 47-48, fjärde upplagan, Norstedts Juridik):

I artikel 16 anges sålunda att ingenting i artiklarna 10 (om yttrandefrihet), 11 (om mötes- och föreningsfrihet) och 14 (om diskriminering) skall hindra konventionsstaterna att inskränka utlänningars politiska verksamhet. Bestämmelserna har endast sällan åberopats eller tillämpats. I viss mån kan den anses grundad på ett synsätt som har övergivits i de flesta konventionsstater, och i vart fall måste det här som i andra sammanhang gälla ett krav på proportionalitet. Inskränkningarna får alltså inte gå så långt att de framstår som oproportionerliga. Man kan tänka sig att bestämmelserna kunde tillämpas t.ex. om i ett invandringsland skulle uppstå allvarliga politiska konflikter mellan olika invandringsgrupper som att så att säga "exporterat" sina interna problem till invandringslandet. Om det i ett sådant läge befinnas nödvändigt att begränsa utlänningars politiska verksamhet, torde detta kunna ske redan med stöd bestämmelserna i punkt 2 av artiklarna 10 och 11. Artikel 16 framstår därför, i vart fall numera, som en föga betydelsefull bestämmelse.

Sammanfattning
Inskränkningar av asylsökandes politiska rättigheter jämfört med svenska medborgare kan ske vid prövning av asylskäl - svenska medborgare kan ej avtvingas sin politiska uppfattning - däremot är det rimligt att asylsökande som söker politisk asyl avger sin politiska uppfattning till svenska myndigheter då det kan och bör påverka beslut om asyl. Vidare är det tillåtet att särskilt inskränka icke-svenska medborgares yttrandefrihet och mötesfrihet om detta är förknippat med fysiskt våld, vilket för övrigt även är tillåtet beträffande svenska medborgare. Inget av dessa förhållanden var aktuella när asylsökande fredligt och med tillstånd av polisen hade möte på Mynttorget.

Mot denna bakgrund skulle Sverigedemokraternas ståndpunkt - om det skulle omsättes i verklighet - strida mot såväl svensk grundlag som Europakonventionen. Därutöver bör vi naturligtvis fråga oss om Sverigedemokraternas ståndpunkt är förenlig med den demokratiska anda som vi önskar att alla i vårt samhälle delar, kan ta del av och verka i, svaret är nej.

Se även vad min kollega professor Pål Wrange sagt i SVT.

- Men man kan göra inskränkningar för demonstrationer om det är kopplat till hot mot ordning och säkerhet. Myndigheter kan säga nej till demonstrationer som anordnas vid en viss plats och tidpunkt, men det går inte att inskränka demonstrationsrätten, bara för att man inte är svensk medborgare.

Hur kan Sverige få andra stater att skydda flyktingar och skyddsbehövande?

En fråga som dykt upp i förhållande till EUs och Sveriges mottagande av flyktingar och skyddsbehövande är hur kan Sverige få andra stater att leva upp till sina internationella förpliktelser att skydda flyktingar och skyddsbehövande? Det korta svaret: det är svårt.

Nu kommer det långa svaret. Motåtgärder och stramare svensk politik kommer inte leda till resultat. Det enda som möjligtvis kan ändras andra staters politik är genom inhemsk opinionsbildning och lagföring i respektive land. Jag har resonerat om detta i min bok "Power and Law in International Society", Routledge 2015.

När funkar ömsesidighet och motåtgärder?
Motåtgärder kan funka inom andra områden av folkrätten, t.ex. internationell våldsanvändning, diplomatiska förbindelser, handel och likabehandling av varandras medborgare genom principen om ömsesidighet (på engelska "reciprocity"). På sidorna 18-19 redogör jag för detta.

In the absence of a central authority with preponderant power, rules of international law to a large extent are upheld by measures of self-help, including the threat and use of force, by individual states. Obedience to law is the result from the interest a state perceives in reciprocal action by another state or states. Reciprocity entails agreement between states to coordinate policy around international law standards to advance mutual interests, sometimes involving exchanges of reciprocal concessions on different issues. Reciprocity refers to “exchanges of roughly equivalent values in which the actions of each party are contingent on the prior actions of the others in such a way that good is returned for good, and bad for bad.” It may be practiced both in relation to cooperation and defection. The risk that another state will exit the agreement rather than tolerate cheating can deter a would-be violator from cashing in on the short-term benefits of defection if that actor values future interactions. 

...

To illustrate the principle of reciprocity, imagine the establishment of a regime on the admission of foreign nationals. Under the rules of the regime, all states will grant residence status to nationals of other regime states. If regime state A disobeys the rules, other states of the same regime could reciprocate and refuse to grant residence to nationals of state A. The reciprocal connection may induce all parties to comply with the rules of the regime.

Ömsesidighet och motåtgärder fungerar ej beträffande mänskliga rättigheter och inom asylrätten
Motåtgärder  för att förmå andra stater att respektera mänskliga rättigheter  är inte tillåtet enligt folkrätten eftersom mänskliga rättigheter är en förpliktelse riktad mot individer och i någon bemärkelse "världssamfundet", inte mot andra stater. Men låt oss för tillfället bortse från frågan om det är tillåtet, är motåtgärder effektiva som metod för att förmå andra stater att respektera mänskliga rättigheter? På sidorna 25 och 97-99 förklarar jag varför motåtgärder inte funkar beträffande mänskliga rättigheter (samma resonemang håller för asylrätten).

reciprocity is often understood as a relationship between two states - “tit for tat” as a means of influence. However, some norms are of an erga omnes nature. The violation of such norms is not only an offence against the individual state affected and/or the individual person directly offended, it is also a violation against all members of the world community. Examples of erga omnes norms include aggression, piracy, genocide, slavery, torture, and racial discrimination. In such cases, reciprocity may arguably only give a limited explanation. As such, coercion, persuasion and socialization appear more relevant in relation to erga omnes obligations.

The mechanisms of creation and enforcement of international human rights treaties differs from other areas of international law. Notably the mechanism of reciprocity is less frequently used, if at all. If a state wishes to make another state violating human rights comply with the agreed obligations, it would make no sense and have no effect if the first state would reciprocate by making the same violations against its own population. The violation by a state of the rights of its own inhabitants does not ordinarily infringe on the national interests of other parties to the agreement, so there is no apparently compelling interest to scrutinize the violating behavior and call it to account. The most potent means of enforcement -military intervention and economic sanctions - are rarely used to enforce human rights norms because there is little incentive for individual states to take on such a burden. However, reciprocity may under certain circumstances operate if there is a policy of linkage, for example access to economic aid. In cases of human rights violations, aid can be revoked. Considering that mechanisms of reciprocity and coercion appear less effective in the field of human rights, other mechanisms may be more relevant. Processes of persuasion and acculturation (socialization) may better explain why states give expressive reasons for complying with human rights law, to obtain legitimacy through creating and ratifying human rights treaties.  

Simmons explains that international relations scholars often are pessimistic about the ability of international law to influence human rights practices because they look in the wrong direction. The traditional interstate perspective with criteria such as international law-making, adjudication and enforcement indicates that it is a weak legal system. ... The course of events that affect human rights occurs within the state, which is why local politics is important in this field. ... Most empirical studies on international human rights reach a similar conclusion; that the effectiveness of international law is mediated by domestic institutions and domestic actors. International human rights law largely depends on mechanisms of norm diffusion, and the effect of human rights treaties is typically indirect, depending on the domestic channels used in specific contexts.

Nu tror jag inte regeringens åtstraming egentligen handlar om att förmå andra EU-stater att respektera asylrätten, det handlar om att sänka Sveriges åtagande/ansvar och det är som så det bör diskuteras.

Orealistisk behandla tolkarna som andra asylsökande

Den 21 mars 2013 blev jag intervjuad i SvD om de afghanska tolkar som arbetat för Svenska Försvarsmakten. Rubriken är ”Orealistisk behandla tolkarna som andra asylsökande”.

Väpnad konflikt och utlänningslagen

Lars Ohly(v) kritiserar i Aftonbladet miljöpartiet för att de gjort upp med regeringen om asyl- och migrationspolitiken. Jag har inte för avsikt att i detta inlägg diskutera regeringens och miljöpartiets överenskommelse utan vill diskutera definitionen av väpnad konflikt.

Ohly skriver följande i sin artikel.

För det första måste massavvisningarna av människor till länder i krig stoppas. Den tolkning som gjorts av begreppet väpnad konflikt i utlänningslagen strider mot folkrätten och måste ändras.

Frågan är hur väpnad konflikt definieras i folkrätten respektive i svensk utlänningsrätt. Detta blir relevant i internationell straffrätt eftersom krigsförbrytelser endast kan begås i väpnad konflikt medan förekomsten av väpnad konflikt enligt utlänningsrätten kan ge rätt till uppehållstillstånd. Frågan uppkommer då om begreppet väpnad konflikt är samma inom de två nämnda rättsområdena. I samband med denna termin kommer vi även ta upp frågan på grundkursen i folkrätt (termin 2 på juristutbildningen) vid Stockholms Universitet.

I tidigare praxis sökte migrationsöverdomstolen definiera vad som väpnad konflikt i folkrättslig mening (MIG 2007:9). Efter kritik ändrade migrationsöverdomstolen sin bedömning. I målen UM 8628-08, UM 133-09 och UM 334-09 jämfört med MIG 2007-9 förklarade migrationsöversdomstolen att "någon helt entydig definition av det folkrättsliga begreppet knappast står att finna"; ett ställningstagande som skiljer sig från tidigare uttalanden om "den folkrättsliga meningen" av inre väpnad konflikt.

Migrationsöverdomstolen ställde därefter upp följande kriterier som alla ska vara uppfyllda för att det i utlänningslagens mening – inte "i folkrättslig mening", som formuleringen tidigare lydde, – ska anses råda en inre väpnad konflikt:

1. utdragna och alltjämt pågående stridigheter ska föreligga antingen mellan väpnade regeringsstyrkor och en eller flera organiserade väpnade grupper eller mellan flera sådana grupper,
2. stridigheterna ska vara mer intensiva och av annan karaktär än inre oroligheter eller sporadiska eller isolerade våldshandlingar, och
3. civilbefolkningen ska påverkas på så sätt att våldet ska vara urskillningslöst och så allvarligt "[...] att det finns grundad anledning att förmoda att en civilperson genom sin blotta närvaro skulle löpa en verklig risk att utsättas för ett allvarligt och personligt hot mot liv eller lem".

Min kommentar är följande. För det första, 1951 års konvention om flyktingars rättsliga ställning (Genèvekonventionen) handlar om asyl för människor som är förföljda med anledning av ras, religion, nationalitet, medlemskap av en särskild social grupp, politisk inställning, inte om människor som drabbas av väpnad konflikt. Att Sverige ger uppehållstånd till personer som drabbats av väpnad konflikt är något som jag välkomnar men det är något som Sverige gör utöver våra folkrättsliga skyldigheter. Därför blir det konstigt när Ohly skriver att den svenska tolkningen av "begreppet väpnad konflikt i utlänningslagen strider mot folkrätten". Han kunde ha skrivit att utlänningslagen använder en annan tolkning av "väpnad konflikt" än folkrätten, det är också vad migrationsöverdomstolen skriver i sina tre vägledande avgöranden. Det finns dock inget krav enligt folkrätten att en stat ska ge uppehållstillstånd till människor som drabbas av väpnad konflikt. Därför blir det också konstigt med påståendet att migrationsöverdomstolens tolkning strider mot folkrätten eftersom domstolen förklarar att den inte gör anspråk på att göra en sådan definitiv tolkning.

Då blir frågan, på vilket sätt skiljer sig utlänningslagen definition av "väpnad konflikt" från folkrätten och hur anser Lars Ohly att den bör ändras? Jag menar att de två första kriterierna som anges i UM 8628-08, UM 133-09 och UM 334-09 stämmer väl överens med folkrätten. Det tredje kriteriet: "att det finns grundad anledning att förmoda att en civilperson genom sin blotta närvaro skulle löpa en verklig risk att utsättas för ett allvarligt och personligt hot mot liv eller lem" ingår inte i folkrättens definition av väpnad konflikt men är ett krav enligt svensk utlänningslag för att beviljas uppehållstillstånd. Det är ett för folkrätten främmande kriterium som riksdagen lagt i begreppet "väpnad konflikt". Vill vänsterpartiet ta bort detta tredje kriterium? Ska alla som bor i ett land med väpnad konflikt ha rätt att bosätta sig i Sverige oberoende av om de löper en verklig risk av att drabbas av konflikten? Ska en invånare i St Petersburg ha rätt att bosätta sig i Sverige för att det råder väpnad konflikt i Tjetjenien trots att denna person inte påverkas av konflikten överhuvudtaget? Samma fråga kan ställas beträffande Sudan, ska en sudanes som bor i Khartoum få stanna i Sverige för att det råder en konflikt i västra delen av lander (Darfur), även om personen inte drabbas av konflikten? Lars Ohly verkar mena det. Han skriver följande.

Ingen ska kunna avvisas till länder där det råder krig, väpnad konflikt eller svåra inre motsättningar.

Personligen anser jag att utlänningslagen mycket väl kan ändras så att man använder samma definition av väpnad konflikt som folkrätten, men för att få uppehållstillstånd tycker jag det är rimligt att utlänningslagen därutöver innehåller ett krav att den sökande med anledning av den väpnade konflikten ska "löpa en verklig risk att utsättas för ett allvarligt och personligt hot mot liv eller lem" för att erhålla uppehållstillstånd. En sådan förändring där begreppet "väpnad konflikt" rensas från främmande kriterier skulle förmodligen se bättre ut juridiskt, men det skulle inte leda till att fler skulle få stanna. På vanlig svenska, diskussionen om hur väpnad konflikt ska tolkas i migrationsmål är en sidofråga såvida man inte släpper kravet att den sökande ska "löpa en verklig risk att utsättas för ett allvarligt och personligt hot mot liv eller lem".